传统上，向社会供给公共数据的主要渠道是公共数据开放制度，其将数据直接提供给作为用户的社会公众。
主要缘由在于：一是，在派驻执法与服务窗口前移方式中，行政处罚权的行使主体依然是县级人民政府职能部门，乡镇人民政府不行使行政处罚权，不发生行政处罚权从一个主体转移到另一个主体的问题，行政处罚权的法律效果归属于县级人民政府职能部门。从发文名称看，因行政处罚权下沉被包裹在行政执法权下放之中，文件名称有的冠以综合行政执法权，有的冠以行政处罚权，有的冠以行政执法职权，有的冠以行政权力，有的冠以行政执法权等，不一而足。
行政处罚权下沉乡镇特指依据《行政处罚法》第24条规定，县级人民政府职能部门向乡镇人民政府下放行政处罚权。因在县级以上层级的人民政府之间，行政执法权下放以下放—承接主体均具备同态的行政执法权能为基础，而行政执法权从县级人民政府向乡级人民政府下放，下放—承接主体存在行政执法权能的有无之别。进入专题： 行政处罚权 行政处罚法 。（四）县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权应当遵循一定的程序规范尽管行政委托原则上无需法律规范依据，属于行政组织权的应用，但也不应当呈现一种恣意运用的状态。如此一来，需要进一步思考的问题是：行政处罚权下沉乡镇的性质定位究竟是什么？应当如何选择行政处罚权下沉乡镇的路径？在此基础上，应如何理解《行政处罚法》第24条规定，以及其具体规范路径是什么？为此，本文遵循这样一种研究思路：梳理行政处罚权下沉乡镇改革实践所暴露出的问题和学界关于行政处罚权下沉乡镇的理论分歧点，试图以《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）关于乡镇人民政府职权规定为基准，厘清行政处罚权下沉乡镇在行政执法权全面下放中的坐标，以对行政处罚权下沉乡镇的性质定位做出合理阐释，判定行政处罚权下沉的基本路径，并结合《行政处罚法》第24条规定，提出制度完善建议，以指引和规范行政处罚权下沉乡镇的后续改革实践。
加之各级人民政府及其职能部门作为固有取得行政管理职权（包括行政执法职权）的法人机关，在职能、职权上同态，在人、财、物上有独立的稳固保障。即在其他组织作为受托主体的行政委托法律关系中，作为委托主体的行政机关只能依照法律、法规、规章的规定才能实施行政委托，其他组织作为受托主体的行政委托必须要具有特别法的规范依据。同时，县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，还应接受法律特别规定的限制。
但是，对行政机关委托行政机关行使一定行政职权，并无明确的法律规范规定。县级人民政府职能部门应当指导乡镇人民政府建立健全行使行政处罚权的相关工作制度，如《河北省司法厅关于加强乡镇人民政府和街道办事处行政执法规范化建设的指导意见》要求建立和规范行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度，并向县级人民政府职能部门定期通报行政处罚委托事项。行政处罚权下沉规则应被理解为县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使相应的行政处罚权。按照法教义学主流观点，行政委托是指行政机关委托行政机关系统内外的公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。
这种差异在行政执法权下放，或行政处罚权下沉过程中，决定着乡镇人民政府是基于何种身份行使行政处罚权的。（1）行政执法权从行政权中分化出来并获得相对独立的意义。
行政处罚权下沉中的下放—承接主体的结构化，是对《行政处罚法》修改之前行政执法权下放改革中存在的跨行政层级下放行政处罚权，或行政处罚权直接下放至乡镇人民政府综合行政执法机构等改革情形的一种规范与纠偏。学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做过多种学术努力，但在行政处罚权下沉的性质与形式上仍存在较大分歧。镶嵌于行政执法权全面下放改革的行政处罚权下沉乡镇人民政府，既共享行政执法权全面下放所面向的治理资源向基层倾斜的现实主义路径和对治理效能提升的价值追求，但又不完全具备行政执法权下放至县级人民政府及职能部门这一层级的先天基础。在这个意义上，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是一种行政处罚权的合作运行方式。
有观点认为，《行政处罚法》第24条兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态，应通过省级人大、省级人民政府的立法授权或省级人民政府的行政授权方式来规范行政机关之间的职权转移。行政处罚权下沉乡镇在本质上是一种适应事权改革的行政处罚权合作运行方式变革，其形式应当是行政委托。行政强制措施权不得委托，即如果没有法律、法规授权乡镇人民政府可以采取某种行政强制措施，则在行政处罚权下沉乡镇过程中，作为行政处罚权后续的行政强制权不能一并委托给乡镇人民政府行使。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。
故，将行政处罚权下沉与行政执法权下放完全等同，以至于用行政执法权下放的性质定位直接套用于行政处罚权下沉乡镇的性质定位，是缺乏说服力的。二是，单行法律规范中对行政处罚权等行政执法权有特别规定的，行政委托应当遵从其规定。
行政处罚权下沉乡镇人民政府之于内部的行政委托法律关系，行政委托至少应当遵循以下程序：一是评估论证程序。在我国逐步实现从依政策行政向依法行政转换的进程中，逐步分化出依法行政与行政执法两种并非截然分立的模式，即广义上的依法行政应该也必须通过行政执法实现，行政执法也构成了依法行政的一个重要组成部分。
[12]（3）认为行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质和形式，由省级人民政府酌情而定。如《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发[2020]9号）规定，将市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、停车场管理、交通运输管理、食品摊贩管理、市容环境卫生管理、公用事业管理、能源运行管理等方面部分行政处罚权交由乡镇人民政府（街道办事处）行使。同时，乡镇人民政府不具备行政执法主体资格，无法像县级以上人民政府职能部门一样行使行政执法权。[24] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第515页。[26] 参见张尚鷟主编：《行政法学》，北京大学出版社1990年版，第24页。反过来，行政处罚权下沉乡镇人民政府的形式反映着其性质定位，不同的形式意味着行政处罚权下沉乡镇人民政府的不同性质。
（1）将行政处罚权下沉包裹在行政执法权下放之中，认为行政执法权下放的性质定位为行政执法权配置或事权配置，但行政执法权下放路径有差异。宪法和组织法中关于乡镇人民政府职权的规定亦无法推导出乡镇人民政府具有行使行政处罚权的主体资格。
[30]县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，必须是县级人民政府职能部门自身执掌的行政处罚权。具体来讲，行政执法权从省级—市级—县级—乡级下放中，所涉及的主体结构呈现线性链条，行政执法权的下放—承接主体结构呈现两种组合：一种是下放主体和承接主体均具备行政执法权主体资格的组合，另一种是下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。
因此，在行政执法权下放所涉及的下放—承接主体链条中，根据下放—承接主体是否享有组织法上的行政执法主体资格而将行政执法权下放分成两个部分：在省级人民政府及其职能部门至县级人民政府及其职能部门之间，所涉及的下放—承接主体均具有实施行政执法权的主体资格。行政处罚委托向社会公开程序，是采取行政委托方式作出行政处罚行为生效的形式要件之一。
因为《地方组织法》第86条规定了街道办事处的行政执法职责，有别于该法对乡镇人民政府职权的规定。如果将行政处罚权置入行政执法权在县级向乡级下放的情形中，即行政处罚权下沉乡镇人民政府，则其所指涉的内部行政法律关系是一元的，呈现出单一的行政法律关系结构。但是，《宪法》和《地方组织法》并没有设置乡镇人民政府工作部门，乡镇人民政府没有承担专业行政执法职权的组织载体，也就不具备行政执法权的主体资格。在县级人民政府以下，行政执法权下放的下放—承接主体明确指向具有实施行政执法权主体资格的县级人民政府职能部门与不具备实施行政执法权主体资格的乡镇人民政府。
（3）在2021年《行政处罚法》修改之后，行政处罚权下沉的改革实践以授权为主、委托为辅。2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权下沉乡镇，为内含行政处罚权的行政执法权下放改革的法治化开启了新篇章。
[22] 叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第109页。行政执法权下放既包括省级向市级、市级向县级、县级向乡级逐级下放行政执法权，又包括省、市、县级向所属部门下放行政执法权，还包括上级政府跨越行政层级下放行政执法权，呈现多维的行政执法权下放线性链条。
二是，附随行政处罚权下沉的其他行政执法权涵盖了行政检查权、行政强制权，当然还有些省份包括行政征收权、行政确认权、行政许可权等。当然，有些省份的授权是部分行政处罚权下沉，如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》（闽政文[2022]3号）将专业性和技术性强、乡镇（街道）无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项保留在县级人民政府相关职能部门。
[9] See Jiang Guohua, Sun Zhongyuan, Research on the Legal Nature of the Devolution of Law Enforcement Power to Townships and Sub-districts, China Legal Science,2022,10(02), p.4.[10] 参见秦前红、陈芳瑾：《行政处罚权交由的规范阐释》，载《法治研究》2022年第3期，第55页。如想以一个不确定概念厘定一个确定性概念，无异于无源之水、无本之木。（二）行政处罚权下沉乡镇的方式只能是行政委托1.行政处罚权下沉规则只能被理解为行政委托。 注释:[1] 中央向地方下放行政权力，早期主要集中在行政许可领域，如《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发[2010]21号）、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号）、《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]27号）、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发[2013]44号）等。
行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位决定了应当采取何种下沉形式，不同的性质定位意味着采取的形式可能截然相反。实施派驻执法或服务窗口前移，将行政执法力量延伸至乡镇管辖区域，使行政处罚权运行空间更为接近乡镇基层，符合行政执法力量下沉的改革要求，但不产生行政职权行使主体的变更，不属于具有管辖权转移法律效果的执法权下放。
[21]尽管《行政处罚法》第17条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，这意味着享有行政处罚权是实施行政处罚的前提，即组织法赋予行政机关必备的行政处罚权能。[18]查询北大法宝，最早使用行政执法作为法律术语的是《石家庄行政执法条例》（1992年制定），后有《福建省行政执法程序规定》（1992年制定，失效）、《吉林省行政执法条例》（1994年制定，已修改）等，均是指行政机关为贯彻法律、法规、规章甚至是权力机关、行政机关规范性文件作出的具体行政行为。
行政处罚权下沉乡镇人民政府之于外部的行政处罚法律关系，行政委托还应当遵循公告程序。具体说，对乡镇人民政府行使行政处罚权违法或者不当的，县级人民政府职能部门应当予以纠正或者撤销。
